El Sistema

Cómo se siente mil millones

Puerto Rico maneja cerca de $42.5 mil millones públicos al año. ¿Cuánto es eso?

Eso es $42.5 mil millones: una escala donde $1 millón entero queda como una canica de 5 píxeles junto a la esfera del sistema completo. De dónde sale ese dinero — impuestos, fondos federales, facturas de luz y agua — y en qué se divide, es exactamente lo que recorre el resto de este informe.

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La investigación empieza por la partida más grande y mejor documentada: ¿a dónde fueron los $30.4 mil millones que salieron de las cuentas del Gobierno Central en un solo año?

A dónde fueron los $30.4 mil millones ejecutados

Este capítulo no mira el presupuesto aprobado ni el cuadro completo de ≈$42.5 mil millones. Mira solo la primera partida: el dinero que salió de las cuentas del Gobierno Central en el AF2024. Es la parte con datos públicos más detallados, línea por línea.

Cuatro áreas — Educación, seguro de salud público, cuentas centrales de Hacienda y bienestar familiar — concentran 58% de todo el gasto. La tercera más grande ni siquiera es una agencia de servicios: es una cuenta central que paga deuda, pensiones y otras obligaciones antes de que el gobierno entregue un servicio nuevo.

Leído como un dólar: cerca de 30¢ llegan directamente a la gente como beneficios, 20¢ pagan empleados públicos y 14¢ pagan obligaciones del pasado, principalmente pensiones y deuda, antes de financiar servicios actuales.

Un mapa dice dónde está el dinero, no qué hace cuando llega. Para verlo hay que escoger un dólar y seguirlo hasta el final. Empecemos por la barra más alta del mapa: Educación.

Sigue el dólar de educación

El presupuesto mostraba $1,150,000,000 bajo «administración central». Leído literalmente, significaba que más de uno de cada cinco dólares de Educación pagaba burocracia. ¿Podía ser cierto? Seguimos la partida.

Para resolverlo seguimos tres preguntas: de dónde vienen los $5,370,000,000, qué obligación estaba escondida dentro de la etiqueta y cuánto queda para los estudiantes de hoy.

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El total incluye $1,124,000,000 en pensiones de educadores ya jubilados. Es una obligación real del sistema, pero no paga la educación del estudiante de hoy. Para ver el dinero que mantiene las escuelas funcionando, separamos esa cantidad.

En el AF2024 la Legislatura aprobó $131M para mantenimiento escolar; solo se ejecutó el 52%. El gobierno ahora propone $465M para el AF2026 — una admisión tácita del atraso acumulado. El cuello de botella no es solo cuánto se presupuesta. Es la capacidad de realmente gastarlo.

Quién llena el Fondo General

El Fondo General se sostiene con $13.6 mil millones en ingresos locales. Pero la fuente principal no es la que suele dominar la conversación pública.

¿Los ingresos cuadran con el gasto? En el papel, sí. PROMESA exige presupuestos balanceados, y los recaudos recientes superaron las proyecciones por $410M. También existen mecanismos de reserva: una retención de gasto del 5%, una reserva de tarifa eléctrica de $683M y fondos de pensiones en crecimiento. Pero esa disciplina no es lo mismo que estabilidad estructural. Parte de los años buenos se comparte con acreedores mediante instrumentos de valor contingente, y las reservas existen precisamente porque los dos pilares más importantes — transferencias federales e impuestos de multinacionales — no están completamente bajo control local.

Aunque los ingresos sean fuertes, Puerto Rico no los controla por completo. Y hay algo más: antes de que ese dinero compre un solo servicio nuevo, una parte ya tiene dueño.

El pasado cobra primero

Antes de que el presupuesto compre servicios de hoy, una parte importante ya está comprometida: deuda, pensiones y obligaciones acumuladas durante décadas.

27¢ de cada dólar recaudado localmente paga obligaciones del pasado. Casi todo el pago de deuda sale de ingresos locales, no de fondos federales. Y esta gráfica todavía deja fuera otro canal importante: una parte del IVU paga la deuda reestructurada de COFINA antes de llegar a la caja de Hacienda.

El patrón es claro: las agencias más antiguas y con más historial de nómina — escuelas, carreteras, ambiente, seguridad pública — cargan una parte mayor del pasado. Las agencias que funcionan principalmente como canales de transferencia, como el seguro de salud o los programas de bienestar, casi no cargan esa factura.

Las pensiones no son desperdicio. Son compensación ganada por trabajo ya realizado. El problema es institucional: durante décadas se prometieron beneficios sin reservar el dinero suficiente para pagarlos. El resultado es que el presupuesto actual paga dos veces: por los servicios de hoy y por obligaciones que debieron haberse financiado ayer.

Antes de comprar el mañana, Puerto Rico primero paga el ayer. Y esa factura no la administra solo: bajo PROMESA, ningún presupuesto tiene fuerza legal sin la firma de una junta federal.

El presupuesto bajo supervisión

Bajo PROMESA, el presupuesto del Gobierno Central no tiene fuerza legal hasta que la Junta de Supervisión Fiscal lo certifica. Su poder no se limita al Fondo General: alcanza fondos especiales, fondos federales y entidades públicas con planes fiscales propios.

Este año, la Junta certificó el presupuesto revisado por cuenta propia, luego de que la gobernadora y la Legislatura no llegaran a un acuerdo. Eso significa que los superávits, las reservas y los presupuestos balanceados que aparecen en este informe existen dentro de una estructura de control fiscal creada por una ley federal.

Puerto Rico no solo opera bajo esa estructura: también paga por sostenerla. Las operaciones de la Junta y los costos profesionales de la reestructuración forman parte del costo de la crisis fiscal. Si ese arreglo debe entenderse como protección, tutela o pérdida de autonomía, es una de las preguntas políticas que quedan abiertas.

La Junta existe por una razón: la deuda. Para entender la supervisión hay que abrir la letra pequeña: ¿por dónde se paga esa deuda — y cuánto terminó costando lo que se prestó?

La deuda: dos puertas y un préstamo de nómina

Cuando Puerto Rico entró en quiebra, cargaba con cerca de $125B en obligaciones: unos $70B en bonos y alrededor de $55B en pensiones sin financiamiento. Eso equivalía a aproximadamente $35,000 por residente. Pero entender cuánto se debía es solo el comienzo. Lo importante es ver cómo esa deuda todavía se paga hoy.

Los Capital Appreciation Bonds (CABs) funcionaban como préstamos en los que se pagaba poco o nada durante años, mientras los intereses seguían creciendo en silencio. Cuando llegaba el vencimiento, la deuda se multiplicaba. En algunos casos, cerca de $4.3B prestados terminaron convirtiéndose en $33.5B por pagar: la mayoría era interés acumulado, no dinero nuevo recibido por Puerto Rico.

También hay que distinguir. No toda la deuda funciona así. La deuda reestructurada después de PROMESA tiene un costo mucho más cercano al de un préstamo convencional. El problema extraordinario estuvo en ciertas estructuras emitidas antes de la quiebra, especialmente los CABs, que convirtieron atrasar pagos en una factura mucho más grande para el futuro.

La reestructuración cerró una etapa. Pero mientras los precios colapsaban, la deuda cambiaba de manos. ¿Quién se benefició?

Quién ganó la quiebra

La quiebra no produjo un solo ganador ni un solo perdedor. Algunos inversionistas recuperaron gran parte de su dinero. Otros lograron retornos extraordinarios. La diferencia no estuvo solamente en el tipo de bono que tenían, sino en cuándo lo compraron.

El plan de ajuste trató igual a todos los tenedores del mismo bono. La diferencia estuvo en el precio que cada uno había pagado para adquirirlo. Quien compró a la par antes de la crisis tuvo un resultado muy distinto de quien compró durante el pánico, cuando algunos bonos se vendían por una fracción de su valor original.

Cómo se construyeron esas ganancias

Vista desde lejos, la ganancia agregada — cerca de $16B bajo la mezcla documentada — puede parecer un rendimiento moderado distribuido durante décadas. Pero esa lectura es engañosa. Los tenedores originales a la par casi empatan en términos nominales, lo que implica una pérdida real después de inflación. La ganancia se concentró principalmente en quienes compraron durante el colapso del mercado.

Los expedientes muestran quién cobró, pero no cuánto pagó por entrar. Ese mismo patrón — números que importan y nadie publica — aparece en otra pieza del sistema: los incentivos. ¿Producen más de lo que cuestan?

¿Cuánto vale un incentivo? Ley 60 frente a las fábricas

La pregunta no es si un incentivo suena bien o mal. La pregunta pública es más concreta: ¿produce más valor para Puerto Rico del que cuesta? En el caso de los inversionistas individuales de la Ley 60, la respuesta honesta es incómoda: con los datos publicados hoy, nadie puede demostrarlo con precisión.

La diferencia de escala es clara. Por PIB, por impuestos pagados y por empleo directo, la manufactura supera por mucho al programa de individuos bajo Ley 60. Aun así, los rangos estimados de la Ley 60 no son triviales: una contribución económica de $1–5B al año y posibles ingresos no recaudados de $0.3–1.5B son montos suficientemente grandes para afectar el debate público. El problema es que ambos lados de la ecuación siguen sin medirse de forma transparente.

Con el mismo beneficio estimado, la conclusión cambia por completo según el daño que se asuma: +$2.8B, +$1.0B o −$1.7B. Eso no prueba que el programa sea positivo o negativo. Prueba algo más básico: Puerto Rico no publica los datos necesarios para decidirlo. El patrón se repite en todo este proyecto: escuelas charter sin desglose público suficiente, bonistas sin precios de compra divulgados, incentivos sin una contabilidad completa de costos y beneficios.

Lo que falta publicar

Hasta aquí, casi toda la investigación ha ocurrido en la primera partida. Pero el presupuesto tiene tres. ¿Qué pasa en las otras dos — y en los 78 presupuestos que casi nadie mira de cerca?

Dentro de las otras partidas: servicios públicos y 78 alcaldías

La introducción mostró el cuadro completo: tres partidas de presupuestos y cerca de $42.5B contados una sola vez. Este capítulo entra en las partidas que la Sábana no muestra con detalle: las corporaciones públicas, la tubería del CRIM, los 78 presupuestos municipales y las obligaciones del pasado que aparecen en cada nivel.

CRIM: una tubería, no un presupuesto operativo

El CRIM no funciona como una agencia que presta servicios diarios. Su papel principal es recaudar y distribuir la contribución sobre la propiedad. En el AF2025, ese fideicomiso movió cerca de $1.26B. Pero casi la mitad no llegó directamente a las alcaldías: se retuvo desde el origen para pagar deuda municipal.

De dónde sale el dinero de los municipios

Ese dinero sostiene la operación básica de los pueblos: administración municipal, carreteras locales, edificios, recogido de basura, policía municipal y recreación. Pero los servicios más grandes — escuelas, hospitales, tribunales y seguridad pública a escala isla — siguen concentrados en el Gobierno Central.

En 2022, el fondo de equiparación representaba más del 30% del presupuesto en 17 de los 78 municipios. Para los grandes centros urbanos, en cambio, era casi irrelevante. Al eliminarse gradualmente, el impacto no se distribuye por igual. Municipios como Las Marías, Utuado y Vieques ya operan más de la mitad de su presupuesto con dinero no recurrente: fondos de reconstrucción, ingresos extraordinarios o arbitrios de construcción. En la práctica, parte del gobierno municipal funciona con dinero que no está garantizado para el próximo año.

La hipoteca del pasado también aparece en las tres partidas

El hallazgo del Capítulo 6 no se queda en el Gobierno Central. Las obligaciones heredadas aparecen también en las corporaciones públicas, la universidad, el agua, la electricidad y los municipios.

El mapa quedó completo: tres partidas, ≈$42.5B, cada dólar contado una sola vez. Queda una última pregunta — la que este proyecto llevaba en el título desde el principio.

El Sistema

Esta investigación empezó con la pregunta más simple posible: ¿a dónde va el dinero? La respuesta se repartió en tres grandes partidas — 114 agencias, las corporaciones públicas, 78 municipios — y cerca de $42.5 mil millones al año, contados una sola vez.

Pero capítulo a capítulo, la pregunta fue cambiando de forma. Para entender Educación hubo que entender las pensiones. Para entender las pensiones, la deuda. Para entender la deuda, los impuestos — y la porción del IVU que viaja a los bonistas antes de tocar el presupuesto. Para entender los impuestos, las multinacionales y los incentivos. Para entender los municipios, el Gobierno Central que los sostiene. Ninguna de estas piezas funciona sola.

Y en casi cada pieza apareció el mismo hallazgo, tan repetido que dejó de parecer casualidad: opacidad. Una partida de pensiones etiquetada «administración». Un gasto charter que no se puede desmenuzar. Precios de compra de bonos que nunca se divulgaron. Un incentivo sin contabilidad completa de costos y beneficios. Cuotas municipales que nadie reúne en una base central. Esta investigación no encontró un villano; encontró un sistema difícil de ver. Y lo que no se puede ver, no se puede discutir.

Por eso «¿a dónde va el dinero?» nunca fue la pregunta completa. Un presupuesto es la lista de precios de las decisiones — las de este año y las acumuladas durante décadas: 27¢ de cada dólar local pagan el pasado, y los últimos pagos de la deuda vencen alrededor de 2058, cuando los bebés de hoy sean adultos. La pregunta que queda abierta, la que este informe deja sobre la mesa de la cocina, es otra: ¿qué clase de futuro está comprando Puerto Rico?

Presupuesto. Educación. Ingresos. Deuda. Supervisión. Municipios. Cada capítulo abrió una capa y debajo apareció otra, conectada con la anterior. Aprender a ver esas conexiones — sistemas en lugar de problemas aislados — es el propósito de este proyecto. Y es la razón de su nombre: esta publicación no se llama El Presupuesto. Se llama EL SISTEMA.

El Dólar Público es la primera exploración. El sistema tiene muchas más puertas.